當前瑞士與歐洲聯盟整合進展之研究

當前瑞士與歐洲聯盟整合進展之研究

日期：92年6月11日

一、前言
雖然瑞士的位置位於歐洲的中心，且四周鄰近國家都是歐盟會員國，且根據歐洲聯盟條約第49條規定，任何歐洲國家只要遵守自由、民主與法治等原則，並尊重基本人權與自由，均得申請加入成為歐盟之會員國。但是瑞士卻遲遲都未加入歐盟。最近一次申請加入歐盟的公民投票在2001年3月舉行，此次投票率達到55.1%，令人驚訝的是對歐盟說不的比率高達76.7%，贊成的只有23.3﹪ 。這是繼自歐盟及歐洲自由貿易協會（EFTA）雙方會員國於1992年5月簽署歐洲經濟區協定(European Economic Area , EEA)，瑞士人民於同年12月6日經公民投票否決而退出EEA之後，另一項對瑞士參與歐洲統合的重大挫折。瑞士似乎執意成為歐洲遺世獨立的山中樂園。
在2001年公民投票舉行前，瑞士官方的歐洲整合辦公室（The European Integration Office） 更發表措辭強硬的聲明 ，要求瑞士人民對於境內主要由企業界等人士發起「向歐洲說是」（Yes to Europe!）這項發起加入歐盟的公民投票的運動，說聲不。這分聲明中表示雖然加入歐盟是瑞士長期的目標，但是方式與時程卻必須慎重。同時，這項「向歐洲說是」之前已經在國會遭到否決，瑞士政府認為必須等到瑞士與歐盟雙邊協定的執行成效出現，才能進行與歐盟的談判。難怪歐盟對外關係總署對於歐盟與瑞士簡介之網頁上，就歐盟與瑞士關係，以一個特殊案例（EU relations with Switzerland: a special case）作為標題 。
本文將針對2000年後瑞士幾次進行加入歐盟、聯合國、與簽署雙邊協定的公民投票情形，配合影響瑞士加入歐盟傳統因素加以探討，並呼應歐盟廣化深化的進程，提出對瑞士未來歐盟政策之看法。
二、影響瑞士加入歐盟傳統因素與發展
根據學者分析傳統上影響瑞士加入歐盟因素，主要有以下幾點 ：瑞士實施已久的半直接民主制度（semi-direct democracy），相較於歐盟立法程序被詬病已久的民主赤字更是扞挌不入。其次，瑞士堅持的永久中立政策（permanet neutrality）與歐盟共同外交與安全政策（Common Foreign Security Policy）的衝突。
在經濟方面，瑞士仍維持良好的經濟成長，因此面對加入歐盟後帶來環保爭議、課稅問題、人員自由流通（瑞士擁有少見的低失業率），以及瑞士特殊金融制度與歐盟法律制度的衝突等。使瑞士人民思量加入歐盟真的有更好的將來，還是未嘗善果前，反而先喪失過去堅守的價值，而成為在布魯賽爾無法發聲的小國。這些都是使瑞士一再徘徊於歐盟門前的重要因素。
在尼斯條約中，歐盟已經針對組織機構與決策過程提出相關變革，包括調整執委會委員、歐洲議會議員之名額，並就歐盟部長理事會的條件多數決表決權數重新分配；並引進「人口安全網」(demographic net)之機制，提案要獲得通過，其得票所代表之人數必須達到歐洲總人口數比例之62％等 。希望在決策機制內能建立一個在不同大小規模國家間都能接受的平衡機制。瑞士擔心無法在布魯塞爾發聲的問題，可能必須重新考量。
再者，瑞士一直是永久中立國，而非聯合國之會員國。瑞士於2002年3月3日舉行加入聯合國的公民投票，以54% 贊成對46%反對以些微差距通過加入聯合國 ，並在同年9月聯合國第57屆大會開幕當天正式獲通過而成為聯合國第190個會員國。雖然瑞士仍宣稱本身中立國地位不受影響，但一般仍認為瑞士已經開始調整在世界體系的地位。但聯合國的安全機制與要求相較於歐盟共同外交與安全政策仍有差異，是否能將瑞士加入聯合國，視為進入歐盟的敲門磚仍有待觀察。
雖然瑞士積極尋求與歐盟簽訂經貿事務雙邊協定，瑞士的經濟也面對歐元區的嚴格競爭挑戰，以及全球不景氣的影響。瑞士經濟成長率從2000年的3﹪，到2001年下降為1.7﹪，2002年更只有0.7﹪ 。到了2003年預估將面對經濟零成長的嚴峻情勢，難怪乎企業界會發起Yes to Europe!的運動，相信瑞士人民也必須重新思考。
三、瑞士與歐盟發展雙邊協定的現狀與困境
瑞士自1956年與煤鋼共同體簽訂諮詢協定（Consultation Agreement），以及1972年與歐體簽訂自由貿易協定以來，雙邊協定（bilateral agreement）一直維繫瑞士與歐盟的重要管道 。相較於對加入歐盟的遲疑，瑞士人民倒是對雙邊協定展現高度支持。在瑞士公民投票否決加入歐盟兩個月後，在2001年5月對於與歐盟簽訂雙邊協定（bilateral agreement）的公民投票時，反而以67.2%高贊成比例通過七個協定。這些協定包括：人員自由流通（Free movement of persons）、空運（Air transport）、陸運（Overland transport）、農業（Agriculture）、貿易技術障礙（Technical barriers to trade）、公共採購市場（Public procurement markets）、以及研究（Research）等，一般通稱為雙邊協定系列一（bilateral agreement I），這些協定在2002年6月1日已經正式生效。
歐盟隨後也於2002年6月17日宣布將授權執委會與瑞士針對加入申根協定（Schengen agreement）、庇護政策、服務自由貿易協定，以及視聽政策等雙邊協定系列二（bilateral agreement II）進行談判 。而過去瑞士一直是歐盟居民儲蓄與避稅的天堂，但隨者歐元的整合，為維持金融穩定與稅賦公平，瑞士也在歐盟要求下，在2003年6月同意簽署儲蓄所得稅（taxation of saving income）的雙邊協定 。在911事件後為打擊恐怖組織與及截斷其經濟來源，國際與歐盟要求對於瑞士銀行業有關洗錢與保護客戶機密的銀行法規的改革爭議仍在進行中 。
雙邊協定真能解決歐盟與瑞士間的全部問題？顯然是有所爭議的。首先觀察雙邊協定的發展，顯然是以經濟事務為主，但歐盟其他政策範疇卻未被處理，例如聯盟公民權、打擊犯罪等，也使瑞士招致只重經濟的批評。其次，隨者歐盟的擴大納入10個新的會員國，與歐盟積極參與各項國際經貿組織之活動，以往簽訂的雙邊協定勢必歐盟與瑞士由重新檢討談判，顯然在時效上有緩不濟急的困難。
四、結語：瑞士未來歐盟政策之展望
在愛爾蘭於2002年10月19日第二輪公民投票成為最後一個批准尼斯條約的會員國。歐盟15個會員國目前皆已依照本身憲法程序完成批准尼斯條約之程序，尼斯條約於2003年2月1日起生效。東歐國家例如斯洛伐克、馬爾他都陸續完成公投決定加入歐盟。相較於這些國家，從1993年哥本哈根宣言(Copenhagen criteria)之標準來檢驗，包括確保民主的穩定機構、依法統治、人權保護，維持市場經濟機能，參與歐盟市場的競爭，以及具有承擔歐盟政治、經濟與貨幣責任之能力等來看，瑞士可是不遑多讓。但這些東歐國家的加入，卻比瑞士更早一步。
觀察瑞士政府的歐盟政策，係以發展雙邊協定，觀察執行雙邊協定執行成效，並據以作為加入歐盟的評估與準備工作。有觀察家指出，據此推測瑞士到2010年都不會加入歐盟，甚至可能會排在最引起爭議的土耳其之後加入。相較於其他歐洲自由貿易協會國家，經歷歐洲經濟區協定的調適後，使其法律等制度符合歐盟要求後才加入。經歷阿姆斯特丹條約、尼斯條約整合程度日益高昇的歐盟，甚至未來歐洲憲法制訂後，屆時瑞士各項制度的調整將更形困難。而根據瑞士政府的的評估，在歐盟成為二十五個會員國後，瑞士成為會員國所需負擔經費將從每年31億瑞士法郎增加到39億法郎 。
雖然瑞士一再強調，在變動的歐洲必須為瑞士尋求適當地位，加入歐盟是不變的目標。但從歷次公投結果觀察，瑞士加入歐盟仍需要相當時間。但可以確定的是，瑞士加入歐盟的代價將日益增加，遲延的成本與浮現的問題，將使瑞士的歐盟政策不得不加速。

註腳
1. “THE SWISS SAY NO”, The Economist, Vol.358, Issue 8212, 2001.3.10, p.2
2. 瑞士歐洲整合辦公室成立於1961年，由瑞士外交部（Federal Department of Foreign Affairs, DFA）與經濟部（Federal Department of Economic Affairs, DEA）所共同成立。
3. ＜http://www.europa.admin.ch/europapol/ja_zu/abstimmung/e/index.htm＞
4. ＜http://europa.eu.int/comm/external_relations/switzerland/intro/index.htm＞
5. 參見蘇秀法，〈瑞士對聯合國及歐盟之關係〉，《問題與研究》，第33卷6期（民國83年6月），頁73-81；潘淑杏，《九0年代瑞士歐洲聯盟政策之研究》，台北：淡江大學歐洲研究所碩士論文，民國85年6月，頁41-106。
6. Thomas Legge ,Institutional Change - The Effect of Small States （Dublin : The Institute of European Affairs, 2002）.
7. “The UN will do for now; Switzerland and the world”, The Economist, Vol.364, Issue 8289, 2002.9.7, p.48-49.
8. 同註4。
9. 瑞士與歐盟歷年簽訂之雙邊協定可以參見下列網址：＜http://europa.eu.int/comm/external_relations/switzerland/doc/bilat.htm＞
10. Commission press-releases IP（02）875（Jun 17, 2002）
11. “EU and Switzerland disagree again on banking secrecy”＜http://www.EUobserver.com/index.phtml?aid=8263&sid=9＞。
12. “SWITZERLAND TOYS WITH EUROPE”, The Economist, Vol.355, Issue 8170, 2000.5.13, p.50.